Translate

10/9/10

Tipos de Indicadores, tratando de aclararlos

Hay épocas en que parece que todo mundo habla de Indicadores, y que hay unos expertos en cómo diseñarlos y construirlos. Hoy lo estamos viendo así en las instituciones públicas de México (y en otros países), porque se está desarrollando la transformación de los sistemas presupuestarios para asegurar que tengan Enfoque a Resultados.

Así, cabe señalar que la mayoría de dichas instituciones tienen establecidos Sistemas de Gestión de la Calidad (ISO 9001 en la generalidad de los casos); y en estos sistemas tienen Indicadores de Calidad.

Encontramos entonces Indicadores establecidos en los sistemas de gestión de la Calidad y otros Indicadores en los Programas presupuestarios; y en muchos casos son muy parecidos o son los mismos.

Además, las confusiones abundan por las diversas Tipologías de Indicadores que se manejan (de cobertura, de calidad, de eficiencia, de eficacia, Etc. ....)

El viernes 10 de septiembre, asistí a la Conferencia Magistral sobre "Indicadores de Transparencia"impartida por el Dr. Ernesto Villanueva, auspiciada por el Instituto Sonorense de Transparencia Informativa del Estado de Sonora (ITIES).

Después de que concluyó su excelente conferencia, en la sesión de preguntas y respuestas, le pregunté ¿qué sugiere para evitar la confusión entre tantos tipos de indicadores que se muestran a los servidores públicos que asisten a cursos y talleres relativos al tema?

Previamente expuse que en el ámbito de la Administración Pública Federal de México ya se tienen avances importantes en el manejo de indicadores, porque cuentan con un marco normativo que lo dispone con mucha precisión (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento, entre otras), pero, que en los gobiernos estatales aún no se han actualizado normas al respecto (por ejemplo: subsisten leyes de presupuesto de egresos, contabilidad gubernamental y gasto público que fueron promulgadas hace más de veinte años, copiadas en buena medida de la que fue Ley federal de los mismos temas).

Consecuentemente, ahora que se trata de armonizar presupuestos, contabilidades y rendiciones de cuentas de los gobiernos federal, estatales y municipales, incluyendo "Indicadores de Gestión" entre muchos otros elementos, y a ello agregamos o incorporamos los "Indicadores de Transparencia (sociales)", sin tener cambios importantes en los marcos de actuación estatales y municipales, pues, no se ve fácil el asunto.

Por ejemplo: se siguen elaborando los presupuestos de egresos, los informes trimestrales y las cuentas públicas, con las mismas metodologías que hace muchos años, como si nada hubiera cambiado en el entorno de la gestión pública estatal y de los municipios.
El Dr. Villanueva dió respuesta a la pregunta que le hice, en términos de los que interpreto lo siguiente: los indicadores se diseñan y constriuyen en función de los fines para los que se necesitan. Por ejemplo: los "de transparencia" tienen que ver con las facilidades de acceso a la información, la confiabilidad, la oportunidad, la integridad, etc.; "los educativos" tienen que ver con aspectos de los servicios correspondientes (coberturas, eficiencia terminal, etc.); y así, según los fines respectivos.

Indicadores para evaluar el desempeño

La evaluación del desempeño de la gestión pública está en el centro de las preocupaciones de los tomadores de decisiones de las instituciones gubernamentales, a todos los niveles de la gestión nacional, regional y local.

La exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, así como generar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de interés que rodean la acción pública son los fundamentos básicos que han tenido los gobiernos para impulsar el desarrollo de indicadores de desempeño en las instituciones públicas.

Básicamente, los indicadores de desempeño al proveer información sobre áreas fundamentales de la acción de los entes públicos tales como la eficiencia, eficacia, calidad, y economía de los recursos, aportan al logro de un mejoramiento de la gestión y a una mayor transparencia de la acción pública.

En efecto, contar con una batería de indicadores de desempeño vinculados a la gestión estratégica de las instituciones, apoya la toma de decisiones de los directivos sobre bases más ciertas, permite mejorar el desempeño y formular el presupuesto sobre criterios más racionales, junto con posibilitar la rendición de cuentas a los diferentes grupos de interés.

La utilidad de contar con indicadores de desempeño para los gobiernos es indiscutible. No obstante, su incorporación eficaz en el ámbito público conlleva una serie de desafíos que es preciso tener en cuenta tanto en la fase de diseño como en la de implementación.

¿Qué es un Indicador de Desempeño?

En la administración pública el desempeño es un concepto relativamente nuevo. Según la Real Academia Española el desempeño se refiere a “actuar, trabajar, dedicarse a una actividad”, lo cual nos da una idea básica, pero que requiere una elaboración conceptual más amplia para el ámbito de la gestión pública.

Tal desarrollo a menudo se ha asimilado al concepto anglosajón de government performance, el cual se refiere a “la productividad, calidad, oportunidad, responsabilidad y eficacia” de los servicios y programas públicos.

Dado que la gestión pública implica actuar o dedicarse a las responsabilidades gerenciales, entonces el desempeño involucra los aspectos organizacionales y su relación con el entorno; esto es: desempeño implica la consideración de un proceso organizacional, dinámico en el tiempo y refleja modificaciones del entorno organizativo, de las estructuras de poder y los objetivos.

 El concepto de desempeño en el ámbito gubernamental normalmente comprende tanto la eficiencia como la eficacia de una actividad de carácter recurrente o de un proyecto específico.

En este contexto la eficiencia se refiere a la habilidad para desarrollar una actividad al mínimo costo posible, en tanto que la eficacia mide si los objetivos predefinidos para la actividad se están cumpliendo. Además de estas dos dimensiones del desempeño público, recientemente se han incorporado los criterios de desempeño presupuestario, focalización y calidad en la prestación de los servicios públicos.

Por ejemplo, el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF) del Estado de Sonora, México, creó un sistema de indicadores para las cuentas públicas municipales con 16 indicadores de los ámbitos de Gestión Financiera, Función Recaudatoria, Política de Gasto, Administración de Fondos Federales, Cumplimiento de Metas, y Monto Cuantificado de las Observaciones Relevantes.

Para evaluar el desempeño en los términos descritos anteriormente, se han desarrollado una gran cantidad de herramientas metodológicas, pero su uso puede conducir a confusiones dado que distintos autores y expertos utilizan diferente terminología para referirse a métodos similares.

Por ejemplo, en la Administración Pública del Estado de Sonora, las dependencias, entidades, organismos autónomos y poderes legislativo y judicial, se encuentran con indicadores para:
  • Los programas de mediano plazo en que participa o tiene responsabilidades
  • Los programas operativos anuales (metas que sustentan sus presupuestos)
  • El nivel estratégico de la gestión respectiva, que son indicadores de impacto y que se incluyen en las Exposiciones de Motivos de los proyectos de preupuesto estatal de egresos
  • Los sistemas de gestión de la calidad (ISO 9001 y similares) y
  • Los de Transparencia
Desde la perspectiva de las funciones que puede tener el indicador se pueden señalar dos: una primera función descriptiva que consiste en aportar información sobre el estado real de una actuación pública o programa, por ejemplo el número de estudiantes que reciben beca, y por otro lado una función valorativa que consiste en añadir a la información anterior un “juicio de valor” basado en antecedentes objetivos sobre si el desempeño en dicho programa o actuación pública es o no el adecuado, en este caso “número de becas entregadas con relación a los estudiantes en situación de pobreza”. Esta última expresión nos está dando información sobre el logro de la actuación del objetivo de “Aumentar el número de becas para estudiantes en situación de pobreza”.

Tipologías de indicadores

 La clasificación de los indicadores de desempeño es muy variada. Hay personas que establecen tipologías de indicadores que abarcan muchas categorías, incorporando a las dimensiones de evaluación de la eficiencia, eficacia, economía, calidad, y también los atributos de dichas medidas tales como “equidad”, “entorno”, “tecnología”, etc.

 No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeño en el ámbito público, la siguiente taxonomía es muy recomendable para su aplicación:
(A) Indicadores que entreguen información de lo que se genera desde el punto de vista de la actuación pública:

-Indicadores de Productos (ejemplo: Cantidad de Personas atendidas en educación básica para adulto/as)

-Indicadores de Resultados (ejemplo: % de Población en rezago educativo, que se busca disminuir)

-Indicadores de Impacto (ejemplo: Grado promedio de escolaridad de la población en Sonora)

(B) Indicadores desde el punto de vista del desempeño de dichas actuaciones en las dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economía.

La primera clasificación permite referirse a los instrumentos de medición de las principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos: cuántos productos y servicios se realizaron o entregaron, cuáles son los resultados y cuáles los efectos finales logrados.

Mientras que la segunda clasificación se asocia al juicio que se realiza una vez finalizada la intervención, y las preguntas que se intenta responder son: en qué medida se cumplieron los objetivos, cuál es el nivel de satisfacción de la calidad percibida por los usuarios, cuán oportunamente llegó el servicio.


 Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economía y calidad es qué tan aceptable ha sido y es el desempeño del organismo público, cuya respuesta sirve para mejorar cursos de acción y mejorar la gestión, informar a los diferentes grupos de interés y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto.



En síntesis, los primeros indicadores (de productos, de resultados y de impacto) son más funcionales al objetivo de rendición de cuentas, en tanto que los indicadores de la segunda clasificación están más orientados al objetivo de mejoramiento de la gestión y toma de decisiones.



Un ambicioso programa de gestión por resultados debe tender a ambos tipos de objetivos, por lo que existe una complementariedad e interdependencia entre los dos tipos de indicadores.


Hacer click en imágenes

Estos niveles de objetivos-indicadores es similar al establecido desde 2003 para el presupuesto 2004 de la Administración Pública Estatal de Sonora:



Las finalidades de los Indicadores deben ser muy claras para quienes van a diseñarlos o construirlos; y deben cuidar no confundirse ellos ni confundir a otros con las etiquetas que les pongan a los tipos de indicadores, por ejemplo:

“Indicadores de Transparencia”, que en realidad se refieren a los indicadores con los que se busca medir el cumplimiento de leyes de transparencia y acceso a la información pública, y para ello pueden aplicarse indicadores de productos, de resultados y de impacto. “Indicadores de gestión” es otra denominación muy usada; debe identificarse claramente a la gestión de qué se refieren, y consecuentemente aplicar los indicadores de productos, de resultados y de impacto. “Indicadores de Calidad”, son muy conocidos por quienes participan en sistemas de gestión de la calidad (tipo ISO 9001), y en este caso también es posible y recomendable aplicar los tipos de indicadores mencionados.

En cualquiera de los casos, es muy conveniente utilizar el modelo de Marco Lógico para el diseño y construcción de indicadores.

En la siguiente presentación, expongo cómo hacerlo para los indicadores relativos a la gestión de la calidad. Sin embargo, el uso del citado modelo es aplicable a cualquier tipo de indicadores.

  

No hay comentarios: