Instancias técnicas de evaluación con enfoque a resultados
Del Artículo 134 Constitucional, reformado. Decreto publicado el 7 de mayo de 2008 en el Diario Oficial de la Federación.
Introducción
¿Cuáles resultados se lograron a cambio de los recursos ejercidos?
¿Quién debe hacer la evaluación de los resultados del desempeño gubernamental?
¿Deben asignarse los recursos solicitados en proyecto presupuestal sin tomar como base la evaluación de resultados del ejercicio fiscal por concluir?
Este tipo de preguntas, entre otros tipos, ameritan respuestas confiables cada vez que se hace la programación y presupuestación en los gobiernos.
Sin embargo, para el caso de la primera pregunta, es común obtener respuestas con altos ingredientes de opacidad y de aspectos que no siempre son satisfactorios para el interés de la sociedad.
En este documento, expongo un análisis enfocado a las “instancias técnicas de evaluación” que menciona el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y que, deberían haber sido establecidas en los tres órdenes de gobierno, hasta antes del 7 de mayo de 2009.
Creo que tales instancias podrían servir para mejorar la transparencia en las evaluaciones de los desempeños gubernamentales en México.
En Quintana Roo fue creado el “Instituto de Evaluación del Desempeño”; en Querétaro se creó la “Unidad de Evaluación de Resultados”; en Colima al Órgano Superior de Auditoría y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima se otorgó la atribución de evaluar, de manera autónoma, el manejo de los recursos propios de los estados y los municipios, así como los federales transferidos que les corresponden.
El plazo para establecer las referidas “instancias técnicas” se venció en mayo 2009.
La reforma constitucional
El 7 de mayo del 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el DECRETO que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) . http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/135.htm?s=
La reforma al Artículo 134 está en relación con la evaluación del gasto con enfoque a resultados y por lo mismo impacta a los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales.
ARTICULO 134.
(Párrafo1) LOS RECURSOS ECONOMICOS DE QUE DISPONGAN LA FEDERACION, LOS ESTADOS, LOS MUNICIPIOS, EL DISTRITO FEDERAL Y LOS ORGANOS POLITICO-ADMINISTRATIVOS DE SUS DEMARCACIONES TERRITORIALES, SE ADMINISTRARAN CON EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMIA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ PARA SATISFACER LOS OBJETIVOS A LOS QUE ESTEN DESTINADOS.
(REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION EL 07 DE MAYO DE 2008)
(Párrafo 2) LOS RESULTADOS DEL EJERCICIO DE DICHOS RECURSOS SERAN EVALUADOS POR LAS INSTANCIAS TECNICAS QUE ESTABLEZCAN, RESPECTIVAMENTE, LA FEDERACION, LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL, CON EL OBJETO DE PROPICIAR QUE LOS RECURSOS ECONOMICOS SE ASIGNEN EN LOS RESPECTIVOS PRESUPUESTOS EN LOS TERMINOS DEL PARRAFO ANTERIOR.
(ADICIONADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION EL 07 DE MAYO DE 2008)
LO ANTERIOR, SIN MENOSCABO DE LO DISPUESTO EN LOS ARTICULOS 74, FRACCION VI Y 79.
(ADICIONADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION EL 07 DE MAYO DE 2008)
(Párrafo 5) EL MANEJO DE RECURSOS ECONOMICOS FEDERALES POR PARTE DE LOS ESTADOS, LOS MUNICIPIOS, EL DISTRITO FEDERAL Y LOS ORGANOS POLITICO-ADMINISTRATIVOS DE SUS DEMARCACIONES TERRITORIALES, SE SUJETARA A LAS BASES DE ESTE ARTICULO Y A LAS LEYES REGLAMENTARIAS. LA EVALUACION SOBRE EL EJERCICIO DE DICHOS RECURSOS SE REALIZARA POR LAS INSTANCIAS TECNICAS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS A QUE SE REFIERE EL PARRAFO SEGUNDO DE ESTE ARTICULO.
(REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION EL 07 DE MAYO DE 2008)
Los párrafos no incluidos aquí, ya estaban establecidos, antes de la reforma de 2008. El primer párrafo del artículo 134 fue reformado para extender el ámbito orgánico de aplicación del precepto, abandonando la confusión de los conceptos “gobierno federal” y “gobierno del Distrito Federal”, así como el reduccionismo de su interpretación hacia el ámbito administrativo.
Se adicionó un segundo párrafo, recorriendo la secuencia de los siete restantes. El nuevo contenido prescribe que los resultados del ejercicio de los recursos mencionados en el primer párrafo, serán evaluados por las instancias técnicas de la Federación, los estados y el Distrito Federal, “con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior”, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI, y 79 de la Constitución.
De lo anterior se desprende la necesidad de instaurar dichas instancias técnicas encargadas de evaluar el desempeño en el manejo de los recursos económicos y, también, en el alcance de los objetivos, previstos en los planes, programas y presupuestos.
En obviedad del principio de economía contenido en este artículo 134, primer párrafo, lo ideal sería que no sean creadas ex profeso dichas instancias, sino que sean aprovechadas las entidades locales de fiscalización (como es el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización, ISAF, de Sonora), a fin de no procrear mas entes administrativos dedicados a cumplir el segundo párrafo, echando por la borda el citado principio de economía, agregado en el párrafo primero del artículo 134.
En concordancia con el nuevo segundo párrafo, en el párrafo quinto se prevé que la evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas, sin que ello signifique disminución de las atribuciones de las respectivas entidades locales de fiscalización.
A pesar de los avances normativos en materia de evaluación del desempeño, en la práctica estamos frente a un sistema apenas en formación, cuyo diseño está aún en proceso y que enfrenta múltiples dificultades tanto conceptuales como operativas.
Por ello resulta difícil hallar espacios donde la evaluación se efectúe adecuadamente. Hoy es difícil identificar a los responsables de la evaluación y es prácticamente imposible encontrar un proceso unitario donde se constate la función de evaluar los recursos públicos. Si la situación es grave a nivel federal, en las entidades federativas el panorama es aún más desolador.
En efecto, a más de dos años de la reforma constitucional referida, todavía se desconoce en prácticamente todos los Estados cuáles son las “instancias técnicas” y cómo desempeñarán su función. Sólo he visto un caso, el del Gobierno del Estado de Quintana Roo, ahí se creó el Instituto de Evaluación del Desempeño, organismo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda del Estado, para cumplir con lo dispuesto en el Artículo 134 constitucional. Tal vez existan otras casos, pero no los he encontrado aún en mis búsquedas por Internet.
Tampoco se ha avanzado en el marco normativo y mucho menos en la operatividad del modelo de evaluación de desempeño en los gobiernos estatales.
Por ejemplo, en Sonora:
¿Quién hace la evaluación del desempeño de los programas estatales? ¿La Secretaría de Hacienda a través de su Subsecretaría de Egresos y Dirección General de Evaluación…? ¿El ISAF? ¿La Secretaría Técnica del Ejecutivo?
Éstas “instancias” locales hacen evaluación, pero, con enfoques propios de sus atribuciones y que no tengo la certeza de que abarquen todo lo que se pretende con la reforma constitucional referida.
Las entidades locales de Fiscalización, podrían considerarse como instancias de evaluación, atendiendo la intención del Artículo 134; pero, sería necesario que se realicen adecuaciones a los marcos normativos locales para asegurar el cabal cumplimiento del propósito de la reforma que nos ocupa en este documento.
Ahora bien, ni de la exposición de motivos de la iniciativa de reforma, ni de los dictámenes es posible conocer las razones por las que se estimó necesaria la creación de estos órganos técnicos de evaluación de resultados de manera completamente independiente a la de los órganos de fiscalización dependientes de los congresos.
En efecto, el propósito de las auditorías de desempeño es justamente evaluar de manera objetiva, sistemática y multidisciplinaria las actividades gubernamentales para comprobar la eficacia, eficiencia y economía en el ejercicio de los recursos públicos. Puesto que la reforma constitucional de 2008 otorga a las entidades de fiscalización la posibilidad de realizar este tipo de auditorías, resulta obvio que sus funciones serán muy semejantes a la de las instancias técnicas que menciona el Artículo 134.
Por otro lado, los órganos de fiscalización no parecen tener conexión con el proceso de elaboración del presupuesto, por lo que se presenta un fenómeno que se ha denominado como la “dilución de los mecanismos de control”.
Tal dispersión de los órganos y procesos de control, más el hecho de que no se relacionen adecuadamente con la elaboración del presupuesto, o de su discusión y aprobación en el Poder Legislativo, ponen en riesgo la real aplicación de un Presupuesto con base en Resultados (PbR).
Desde esta perspectiva vale la pena ahora detenerse en el diseño constitucional de la fiscalización.
Independientemente de lo antes expuesto, las sanciones que derivan de la fiscalización se enfocan a las personas y nunca a los órganos o instituciones en su conjunto.
Esto explica por qué una gran parte de la regulación de los órganos de fiscalización está destinada a asegurar el debido proceso en la aplicación de las sanciones a los servidores públicos y menos a evaluar la eficiencia y eficacia de los programas y el desempeño de las instituciones en su conjunto.
Este aspecto se ve reforzado por el hecho de que la fiscalización de los congresos esté desvinculada orgánicamente de las instancias técnicas responsables de la evaluación del desempeño.
En este sentido, creo que deberíamos ponernos a tratar de responder la pregunta de ¿cuál es el mejor diseño para evaluar los resultados?, no de los servidores públicos en lo particular, sino de los órganos en tanto instituciones, que permita a su vez establecer un sistema de incentivos para el mejor desempeño de su función, incluyendo ahí lo de asignaciones presupuestales en base a los resultados observados y los que se pretenden lograr .
En Sonora, el ISAF tiene un muy buen modelo y metodología para evaluar el desempeño municipal, que lo aplica al revisar las cuentas públicas respectivas, y que ha dado magníficos resultados (con puntajes), lo cual permite que se eviten las pugnas partidistas en la legislatura local cuando se les presentan los resultados de dichas revisiones.
Pero, no se ha extendido la aplicación de ese modelo evaluador para el ámbito de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de Sonora, tampoco para los organismos autónomos.
Además, son evaluaciones (las que se hacen a municipios) en base a las cuentas públicas, es decir, posteriores a los cierres de los ejercicios fiscales correspondientes.
No hay evaluaciones previas, ni en el transcurso de los ejercicios fiscales (en este caso, hay informes trimestrales que supuestamente son evaluaciones que hacen las mismas administraciones públicas a través de sus instancias responsables de la ejecución de los programas y presupuestos autorizados).
Consecuentemente, creo que las entidades de fiscalización no son las más idóneas actualmente para asumir el papel de las “instancias técnicas” que señala el Artículo 134.
Para que puedan asumir ese papel, sería necesaria la previa realización de modificaciones al marco de actuación que tienen; esto es, ampliando sus atribuciones, de manera que puedan participar en evaluaciones previas, concomitantes y posteriores a cada ejercicio fiscal, entre otros aspectos. Esto es, “con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior” (así dice el segundo párrafo del Artículo 134).
Caso Quintana Roo
Como referencia, estimo conveniente exponer lo siguiente:
El Gobierno del Estado de Quintana Roo, creó en mayo de 2009 el Instituto de Evaluación del Desempeño (IED), atendiendo el mandato dispuesto en el Artículo 134 constitucional. Es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda del Estado.
http://sh.qroo.gob.mx/hacienda/marco_normativo/Decreto%20de%20creacion%20del%20instituto%20de%20Evaluacion%20del%20Desempe%C3%B1o.pdf
Otras referencias:
A continuación presento información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), en relación a las “instancias técnicas” de evaluación que deberían establecerse.
Esto está en la página 4 del documento que se encuentra en:
http://gpr.queretaro.gob.mx/system/files/gpr/Bibliografia/GpR/EL%20PBR%20Y%20EL%20SED%20EN%20LAS%20ENTIDADES%20FED%20Y%20MPIOS.pdf
Lo anterior se encuentra en la página 17 del documento: http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/7/39587/2_JAVIER_PEREZ.pdf
Nota:
En el Artículo Segundo de los Transitorios del Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece el plazo de un año para las reformas necesarias, que incluye lo relativo a crear las Instancias Técnicas referidas. Esto es:
SEGUNDO. El Congreso de la Unión, así como las legislaturas de los Estados y del Distrito Federal, deberán aprobar las leyes y, en su caso, las reformas que sean necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente Decreto, a más tardar en un plazo de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo, salvo en el caso de lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV constitucional.
http://www.funcionpublica.gob.mx/unaopspf/doctos/comunes/ReforConsti.pdf
En página 20 del mismo documento.
En página 39 del mismo documento de INDETEC
Las fuentes básicas para el análisis expuesto, son las siguientes:
¿En cuáles entidades federativas han sido establecidas las "instancias técnicas" de acuerdo con lo dispuesto por el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos? y, en su caso: ¿Cuál es el figura legal de cada una de esas instancias (organismo desconcentrado, descentralizado o autónomo)? Esto es además de las que mencioné anteriormente.
A estas preguntas estoy tratando de encontrar respuesta, ahora. Esto es con fines académicos, por la actividad docente que realizo. Si Usted puede aportarme información al respecto, mucho lo agradeceré.
Ing. Alberto Haaz Díaz
Comentario final
La Constitución señala en su artículo 134 que la función de evaluación de resultados, debe ser desempeñada por “instancias técnicas” que establezcan la Federación, los estados y el DF.
La Constitución no da elementos adicionales para determinar la conformación de esta instancia, dejando a la Federación, los estados y el DF amplia libertad para su diseño.
Podemos agregar, a la complejidad normativa apenas reseñada, que esa ausencia de definiciones en materia de evaluación del desempeño (es decir, de cumplimiento de las atribuciones y del uso de los recursos asignados) representa una de los mayores desafíos para conformar un verdadero sistema de rendición de cuentas, incluido en esto la evaluación de resultados con la máxima transparencia que es deseable.
Si bien hay responsables asignados para velar por el cumplimiento genérico de las nuevas normas constitucionales, todavía no los hay para establecer con claridad a quién corresponde el cumplimiento de la atribución de evaluación de resultados, en qué condiciones y con qué procedimientos.
