La evolución de la presupuestación no ha seguido una perspectiva Darwinista, es decir, no se ha dado por subsistencia de la técnica que más se adapte al entorno. Ha seguido más bien una senda positivista, en el sentido de ir mejorando con el tiempo hasta encontrarse con su ideal. Esto es posible por el consenso existente en relación al objetivo básico del presupuesto de materializar el cumplimiento de las funciones del Estado.
La ruta evolutiva de la presupuestación es muy sencilla.
Al inicio, el presupuesto se constituía sólo por la sumatoria de los insumos que éste financia, tales como remuneraciones, luz, agua, teléfono y otros requerimientos logísticos.
Posteriormente la administración pública comprendió que eso no era suficiente, y que más bien debían establecerse objetivos globales y sobre esa base asignar, se le denominó el Presupuesto por Objetivos y Metas (“Con orientación programática” se denominó en México).
Luego, se comprendió que el logro de esos objetivos y metas era posible a través de intervenciones articuladas y complementarias, naciendo el Presupuesto por Programas (PPP).
Hubo un estadio de evolución audaz y muy breve en algunas administraciones públicas, al cual se denominó Presupuesto Base Cero (PBC), copiando en cierta forma el modelo que James (Jimmy) Carter aplicó cuando era gobernador de un estado, antes de ser Presidente de los EUA, que implicaba repensar año a año las estructuras de programas y de intervenciones con el fin de alinearlos a los cambios del entorno, de los objetivos y las mejores estrategias.
Sin embargo, luego de muchos años de experimentación, la tendencia natural de la presupuestación había sido volver a sus orígenes, es decir, a la asignación sobre la base de insumos. ¿Por qué? porque es más práctico y porque está más conectado con lo operativo, porque es más visible, etc. Esto al parecer, ha sido un fenómeno mundial. Es lo que señalan muchos libros acerca de los presupuestos públicos.
No obstante, las limitaciones en el cumplimiento de las funciones del Estado, asociadas a la pragmática presupuestación por insumos, subsisten. Por ello, la más reciente innovación (no tan reciente, en realidad), y que marca un punto alto en esta evolución de la técnica de la presupuestación es el Presupuesto centrado en Resultados o Presupuesto basado en Resultados (PbR).
La definición extrema de esta perspectiva es que la asignación, ejecución y evaluación de los fondos públicos se hace en función a los resultados que se esperan obtener.
Las implicaciones de esta nueva fase evolutiva de la técnica presupuestaria no son triviales. En primer lugar, consecuente con su estilo de evolución, no reniega de los anteriores avances y tampoco resta relevancia a los insumos. No. En realidad, el PbR construye sobre el presupuesto por objetivos y metas, el presupuesto por programas y el presupuesto base cero, precisando la importancia de los insumos para el establecimiento de los costos de intervención.
Es decir, rescata los avances de cada una de estas perspectivas. En el caso del Presupuesto por Objetivos y Metas, reconoce y exige la definición de objetivos, metas y de planes (planificación estratégica) que le den un sentido de propósito a la acción del Estado. Esta visión, es crítica por que está conectado a la definición de las políticas públicas, elemento primario de la Administración Pública.
Hace lo mismo con la innovación introducida por el Presupuesto por Programas. Ciertamente, la consecución de objetivos y la materialización de las políticas públicas sólo son posibles a través de intervenciones específicas sobre el su objeto. Intervenciones articuladas, conectadas a un objetivo, con propósitos específicos verificables y evaluables, con niveles de responsabilidad claramente delimitados y listos para rendir cuentas. Estos son los programas. Por ello, la definición de Programas en el marco de la implementación del PbR es un elemento fundamental. Este elemento está conectado directamente a la dimensión de la Gestión Pública, que como se conoce responde al “cómo” se materializarán las políticas públicas (que responden al qué).
El señalamiento claro de niveles de responsabilidad por la consecución de los resultados atribuibles a los programas y los objetivos, deben generar un primer nivel de incentivo en la administración pública.
Por su parte, el reconocer la dinámica del entorno, de los cambios de la realidad en el PbR, que lo fuerza a reinventar y modificar las estrategias, es un aporte claramente reconocible al presupuesto base cero.
Sin embargo, los cambios en el status quo que puede inducir la implantación del PbR en países como México, son más que simplemente metodológicos.
En realidad, para que el PbR funcione realmente y los incentivos que éste genera en el accionar del aparato público tengan efectos duraderos, existen otras dimensiones que deben ser tomadas en cuenta.
El principal aspecto radica en la relación del gobierno con la sociedad, y en el marco de actuiación institucional que condiciona el desempeño del gobierno.
Efectivamente, la provisión de bienes y servicios públicos está regulada por un conjunto de principios, normas y procedimientos, que han sido pensadas, fundamentalmente en limitar la discrecionalidad del Estado a través de sus instituciones y reducir el riesgo de corrupción o de intervención no deseada.
Es decir, el marco que norma el ejercicio de la función pública, no está pensada en función a Resultados.
¿Qué tenemos que hacer entonces? Evidentemente, una revisión del marco institucional es lo primero. Pero, algo más radical aún es su reconstrucción completa. Porque, adecuarla, perfeccionarla, simplificarla o mejorarla no cambiará la filosofía para la que fue creada. Quizás lo mejor será la definición de una nueva visión, que incorpore los elementos de la anterior, pero que posicione de mejor modo al logro de resultados.
Un ejemplo sencillo al respecto es que, la exigencia de resultados a una administración pública inundada de procedimientos, normas y restricciones es como pedirle a un atleta de carreras que gane la de 10,000 metros planos con algunos bultos y lastres sobre su espalda.
Posteriormente a la implantación del PbR, a la revisión del marco de actuación institucional e incluso a los cambios organizacionales que se deriven, tendremos que lidiar con el cambio cultural.
Es decir, con el cambio en la manera de pensar y actual de la persona que hace política y gestión pública. Porque tras décadas de haber sobrevivido a un marco institucional que condiciona el accionar por los procedimientos, lo que se ha dado en llamar el “burocratismo”, la mente, valores, hábitos y costumbres compartidas de todos debe haberse enajenado inevitablemente. La apertura y disposición al cambio será muy diferenciada, y seguro, no se podrán generalizar patrones. Es decir habrá viejos jóvenes y jóvenes viejos, sólo para descartar una simplificación generacional.
Probablemente, tendrán que hacerse muchos ejercicios de reflexión consciente de los procesos internos de las organizaciones públicas, de la forma de pensar propia de los servidores públicos y de aquella inducida por el sistema.
Porque, como Albert Einstein decía, “…para resolver los problemas que hemos creado con nuestra forma de pensar, debemos cambiar nuestra forma de pensar”. Y si ante la Gestión y Presupuestación para Resultados no se cambia la forma de pensar de muchas personas en el servicio público, pues entonces que cambien a esas personas.
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Como el resto de los Estados de la República, Sonora enfrenta el reto de atender la reforma al artículo 134 constitucional, donde se establece que “Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.”
Lo que se busca con esta reforma es dar respuesta a la cada vez más fuerte demanda de los ciudadanos de que sus Gobiernos, cualquiera que sea el nivel, les demuestren el uso correcto de los recursos, mediante mecanismos que permitan la certidumbre de que el ejercicio de los presupuestos públicos se ve reflejado en resultados que los benefician directamente. El presente trabajo es un recuento de los avances de Sonora en esta materia, incluso antes de publicada la citada reforma constitucional.
