La clasificación del gasto se realizaba sobre la base de las características de los bienes que se adquirían y se hacía con fines exclusivamente administrativos. Además, en casos como el de México, por ser los Ejecutivos (Federal y Locales) del mismo partido político que la mayoría de los miembros de los Congresos respectivos (Diputados Federales, Diputados Locales), prácticamente no había discusión importante acerca de los contenidos y orientaciones de los presupuestos proyectados para cada ejercicio fiscal.
Hoy se asiste en México, como en muchos países, a un debate muy importante que parte de una base muy diferente.
Todas las tendencias, independientemente de su filiación política o ideológica y del grado de intervención en la economía que promuevan, coinciden en que el presupuesto público, al haber introducido el concepto de relaciones insumo-producto y resultados e impactos, como expresión de los procesos productivos públicos, se ha transformado en una herramienta fundamental para las políticas públicas y la gestión institucional respectiva.
Estas nuevas preocupaciones, que se han instalado en forma definitiva en el campo presupuestario, están contribuyendo a combatir antiguos vicios de la administración pública, como por ejemplo, la información inadecuada, las responsabilidades ocultas o la falta de claridad en las políticas gubernamentales (como lo observó recientemente el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados de México, al cuestionar la información generada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el Congreso y por medio de su portal de Internet).
Ahora se sabe en los ámbitos federal y locales que de la eficacia y eficiencia en materia presupuestaria dependen importantes aspectos como, por ejemplo, el ordenamiento del gasto público, el equilibrio fiscal, la reducción del endeudamiento, los avances hacia las buenas prácticas que posibilitan la transparencia fiscal y la generación de un clima adecuado para las inversiones.
En este contexto, se encuentra la corriente y las metodologías de la Gestión para Resultados, que incluye al Presupuesto basado en Resultados y al Sistema de Evaluación del Desempeño.
¿La gestión para resultados es lo mismo que presupuesto basado en resultados?
No. La gestión por resultados es mucho más amplia que el uso de una simple técnica presupuestaria porque involucra a los poderes legislativos, los órganos de control y también a la sociedad civil, la dirigencia y la burocracia en el relanzamiento de un sistema de planificación que debe incluir el desarrollo de indicadores que permitan distinguir claramente la producción pública de sus resultados e impactos, la alineación de las reformas de la administración financiera al nuevo modelo de gestión y, sobre todo, la introducción de incentivos organizacionales y personales en el marco de convenios, acuerdos o contratos por resultado o desempeño.
Presupuesto tradicional
El llamado presupuesto tradicional tuvo, como característica básica, exclusivamente la utilización de las variables financieras (gastos) y su asignación a las unidades institucionales. Es decir, tenía implícita la concepción de que el presupuesto público era una herramienta útil sólo para asignar y controlar el uso de los recursos financieros asignados a las instituciones públicas.
Esta técnica respondía a la concepción del "Estado mínimo", en el cual el presupuesto era una herramienta idónea sólo para controlar el uso de los recursos financieros que aquel utiliza. En una primera etapa sólo se utilizaba la clasificación por objeto del gasto, clasificación de tipo administrativa, cuyo objetivo es determinar las características de los bienes y servicios que se adquieren, así como la naturaleza de las transferencias que se realizan.
Así, podía saberse que el gobierno tenía un presupuesto que decía cuánto gastaría, quiénes lo ejercerían (dependencias, organismo) y en qué (capítulos, conceptos y partidas de gasto). No más.
Al partir de los años 50 se comienzan a utilizar, en el marco de las recomendaciones propuestas por Naciones Unidas, dos clasificaciones financieras adicionales, de carácter agregado: la clasificación funcional y la clasificación económica.
La clasificación funcional define las áreas económicas y sociales hacia donde se orienta el gasto público y representa el primer intento de cuantificar el destino de los gastos del sector público. A su vez, la clasificación económica tiene un objetivo macroeconómico: medir la contribución del gasto público al comportamiento de las variables de la economía global.
Presupuesto por Programas (PPP)
A partir de los años 60 se produjo un quiebre en el desarrollo y uso de las técnicas presupuestarias, básicamente originado por el concepto de que era necesario contar con un Estado con políticas activas y promotor del desarrollo económico, para el cual el presupuesto era una de sus herramientas fundamentales.
Se pasó del uso exclusivo de las variables financieras, que sólo reflejaba el gasto del Estado, a un presupuesto que mostraba "lo que el Estado hace con los recursos asignados" , lo que implicó contemplar en la programación y evaluación presupuestaria las variables reales referidas a la producción de bienes y servicios y sus relaciones o vinculaciones con los recursos reales y financieros asignados y utilizados respectivamente.
Es decir, se introdujo, como parte del sistema presupuestario, el concepto de relaciones insumo-producto como expresión de los procesos productivos públicos y, por tanto, como criterio para asignar recursos reales y financieros.
La técnica utilizada para ello fue el presupuesto por programas, que en casos como el de México, aún sigue siendo usada en gran medida por muchos gobiernos estatales y más en los municipales. Sin embargo, es común ver que se usa como si fuera un simple presupuesto por formatos en los que se apuntan objetivos y metas de la operación administrativa pública (efectuar supervisiones, tramitar cosas, elaborar informes y documentos, etc.), dejando de lado los resultados e impactos de la gestión pública para los que se supone que están asignados los recursos financieros del presupuesto (se habla de resultados e impactos en las exposiciones de motivos, pero no se ven incorporados en los programas presupuestarios).
El presupuesto y la reforma financiera del Estado
A finales de la década de los 80 e inicios de los 90 se encaró en la mayoría de los países de América Latina, la reforma en la administración financiera (Makon 1998), sustentada en la concepción de que la reforma de los sistemas básicos que la conforman (presupuesto, tesorería, crédito público y contabilidad) se debe realizar bajo un enfoque integral e integrador.
Se consideró que dicha reforma era parte de la reforma administrativa del Estado y que, por tanto, implicaba un profundo cambio en los procesos de administración y gestión de los recursos financieros del sector público.
Si bien se han logrado avances sustanciales en la obtención de informaciones sobre la gestión económico-financiera de las instituciones públicas, lo que permitió mejorar los procesos de toma de decisiones por los niveles políticos y gerenciales en materia de asignación de recursos, no se logró una transformación profunda en los métodos para administrar y vincular los recursos reales con los financieros.
Continuaron predominando, en forma casi exclusiva, las normas y criterios tradicionales sobre la asignación y uso de los recursos financieros.
Presupuesto basado en resultados
En los últimos años, y como una forma de superar las fallas antes mencionadas, se ha venido desarrollando conceptualmente y se está aplicando en México y otros países la técnica denominada presupuesto por resultados o presupuesto basado en resultados (PbR).
Esta técnica presenta elementos adicionales a los que utiliza tradicionalmente la técnica del presupuesto por programas. Recoge una de sus características centrales, como es que en el proceso presupuestario se deben expresar claramente las relaciones insumo-producto y que la definición de políticas es el marco para definir la producción pública, poniendo énfasis en el desarrollo metodológico de los indicadores de impacto o resultado y en la determinación de relaciones causales entre los resultados y la cantidad y calidad de los bienes y servicios a producirse por parte de las instituciones públicas.
Sin embargo, si se aplica la técnica del presupuesto basada en resultados sin modificar los patrones esenciales actuales de la cultura organizacional y los modos tradicionales de administración, donde se privilegia el cumplimento formal de medios sobre la ejecución de fines, se estará ante un nuevo esfuerzo de reforma presupuestaria que será de sólo de carácter meramente formal, como han sido las experiencias de las instrumentadas hasta ahora.
Esto es una especie de advertencia, que me atrevo a decir en razón de que he vivido inmerso en la administración presupuestaria mexicana desde hace más de tres décadas, tanto en el ámbito federal como en los estatales y municipales, esto es como funcionario y/o como analista de los casos para fines de investigación, docencia y asesorías. Claro, es sumándome a las opiniones de muchos más conocedores e investigadores del asunto.
Implantar la técnica de presupuesto basado en resultados, pero, en el contexto de la gestión para resultados y aunada a la evaluación sistemática del desempeño, es lo que debería ocurrir en los gobiernos estatales y municipales de México, aprovechando y observando la experiencia al respecto en el ámbito del gobierno federal. Esto es mucho más que aprender y aplicar la metodología del Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para Resultados, porque si se carece de lo referente a la gestión integral de la planeación, por citar sólo un aspecto, de poco servirá el esfuerzo respectivo.
La gestión para resultados
Los modelos de gestión pública en los países de la región se han caracterizado históricamente por centrarse en el cumplimiento de normas y procedimientos, lo que se conoce como modelo de "gestión por normas". Este modelo tradicional buscaba, fundamentalmente, adecuarse a los recursos, funciones y normas existentes.
En el caso del modelo de "gestión por resultados", se pone el acento en las acciones estratégicas a desarrollar para lograr resultados previamente comprometidos, en función de los cuales se determinan los recursos y productos necesarios. En forma esquemática podemos señalar que la gestión y rendición de cuentas por resultados es un nuevo modelo de gerencia pública que tiene las siguientes características básicas:
Las decisiones cotidianas que se adopten en las instituciones públicas deben orientarse a lograr una estrecha relación entre resultados a obtenerse, los bienes y servicios a producirse y los recursos reales y financieros a utilizarse.
Dichas decisiones deben ser adoptadas y estar basadas en un sistema de planificación. La toma de decisiones debe llevarse a cabo en forma descentralizada, en el marco de las políticas definidas, e implica flexibilizar el uso de los recursos sobre la base de la asignación de responsabilidades por la obtención de resultados.
Su proceso de implantación conlleva los siguientes cambios:
Desarrollo de procesos sistemáticos de planificación estratégica en las instituciones públicas y reinstalación de los sistemas de planificación como herramientas básicas de gobierno.
Cambios metodológicos sustanciales en el proceso de formulación del presupuesto, que permitan una vinculación efectiva Plan-Presupuesto, esto es, entre los objetivos y políticas contemplados en la planificación estratégica (Planes de desarrollo y programas derivados del mismo), los resultados a alcanzar, los productos a producirse en las instituciones públicas y los recursos financieros y otros que se requieran, de modo de transformar el presupuesto en una verdadera herramienta de programación y gestión.
Optimización de los procesos administrativos que posibilite al gerente público gestionar de la manera más adecuada el personal, manejar de manera apropiada las compras y contrataciones y, por último, disponer de información sobre la utilización efectiva de recursos reales y financieros en tiempo real. Implantación de sistemas efectivos de monitoreo de gestión, rendición de cuentas y evaluación que permitan el seguimiento de resultados y procesos a través del desarrollo de indicadores que posibiliten medir el impacto de la gestión pública e identificar los desvíos y sus causas para introducir medidas correctivas en el momento oportuno.
Por tanto, la introducción de la gestión orientada a resultados no sólo implica definir indicadores de producción e impacto durante la formulación presupuestaria y efectuar un seguimiento de su ejecución. Implica también la instrumentación de un nuevo modelo administrativo que trae aparejados cambios en los criterios tradicionales de administración de recursos y de funcionamiento de las instituciones.
En conclusión
Las experiencias de las reformas presupuestarias llevadas a cabo en América Latina, tanto se hayan realizado en forma individual y como parte de reformas de otros sistemas administrativos (caso de la reforma de la administración financiera), no han logrado transformaciones sustanciales en el funcionamiento del aparato público, a pesar de que a partir de los años 60 se enfatiza en la necesidad de que las técnicas presupuestarias reflejen relaciones insumo-producto y se plantee la necesidad de la existencia de los sistemas de planificación que orienten y enmarquen las definiciones sobre asignación de recursos presupuestarios.
De lo anterior se deduce que las reformas presupuestarias, y en especial la utilización de nuevas técnicas, deben ser concebidas como una condición necesaria pero no suficiente para instrumentar el nuevo modo de gestión pública, la gestión orientada a resultados.
Existen requisitos y componentes, más allá de las técnicas presupuestarias, que es necesario tomar en consideración si se pretende viabilizar los cambios sustanciales en el funcionamiento de la administración pública para ponerla al servicio del ciudadano. Por ejemplo: la implantación del Servicio Profesional de Carrera para personal en mandos directivos y de confianza, a fin de asegurar que se cuente con los y las más capaces en la conducción y operación de la gestión pública, sin depender de factores diferentes a los de sus competencias profesionales para mantenerse haciendo carrera en el servicio público de los ámbitos estatal y municipales en México.
Atenta Invitación:
Martes 31 de agosto, de las 12:30 a las 13:00 horas, escuche el programa "Frecuencia ISAP".
Brisa Retano entrevista a Alberto Haaz.
Tema: “Gestión Pública para Resultados”
Radio Sonora:
http://www.radiosonora.com.mx/envivo/audioplayer.php
