El modelo mexicano de atención ciudadana
Por primera vez, "Política Digital" sintetiza en una matriz las iniciativas de atención ciudadana que han puesto en funcionamiento los gobiernos federal, estatal y municipal en México. La matriz señala además, los rumbos estratégicos posibles que los gobiernos pueden adoptar
El conocimiento acumulado y las dificultades a que se deben enfrentar los modernizadores, nos llevaron a la conclusión de que se hace necesario crear una matriz suficientemente clara que incorpore a todas y cada una de las iniciativas de atención ciudadana que se implementan en nuestro país.
Entendemos por atención ciudadana a la finalidad última de cualquier administración pública: éstas existen precisamente para atender a la sociedad. ¿Cuál sería su razón de ser si no es esa?
Los diversos modos como los gobiernos establecen contacto con la sociedad para que ésta satisfaga sus necesidades y demandas, es el principal asunto al que se dedican las administraciones públicas (AP) a nivel federal, estatal y municipal.
¿Qué hacen las Administraciones Públicas para cumplir con este cometido?
Cuatro asuntos sustantivos, que son: Recabar información desde la sociedad, almacenar esa información, procesarla, y regresarla a la sociedad, estableciendo así un flujo de información que circula al interior de los gobiernos y que está al servicio del país. Este proceso no es más que gestión de la información.
El esfuerzo de Política Digital consistió en sintetizar y sistematizar una experiencia nacional, y apuntar el rumbo de su desarrollo ulterior. Elaboramos este análisis con el ánimo expreso de contribuir en la planificación estratégica del acercamiento gubernamental hacia la sociedad.
¿Cómo leer la matriz?
La matriz está sustentada en la calidad de los contactos que establecen los ciudadanos, las empresas y demás organizaciones de la sociedad civil, con el gobierno. Por contacto, entendemos cada una de las interacciones se que realizan con el gobierno. Así, cada clic en un portal gubernamental es un contacto específico; asistir personalmente a una ventanilla es también un contacto; del mismo modo, la cantidad de números telefónicos y/o extensiones que se deban marcar, u operadoras con las que se conversa para resolver alguna necesidad o demandar algún asunto, son también, cada uno, contactos diferentes que se establecen con el gobierno.
La matriz se integra por nueve modelos (ver esquema). Cuatro se expresan en números romanos, y cinco se enuncian con números latinos. Su combinación resulta en 20 casilleros que tienen, cada uno, un número romano y uno latino.
Eje vertical: Los cuatro modelos que están en el eje vertical, representan las acciones que se deben emprender para establecer comunicación -contacto- con algún gobierno. Estos cuatro modelos no expresan necesariamente grados o niveles de madurez o evolución; tampoco reflejan una secuencia, gradualidad, o cronología. En la realidad, estos modelos pueden coexistir o no y son independientes unos de otros. Son, por decirlo de otro modo, cuatro tracks paralelos.
Eje horizontal: Esos cuatro modelos cuentan, eso sí, con su propio y exclusivo curso de evolución y madurez y con su propia secuencia de crecimiento. Esta evolución se refleja en el eje horizontal. Los cinco modelos fueron concebidos desde otra perspectiva: el de la integración/desintegración de la información en posesión de las administraciones públicas; o, dicho de otro modo, por el grado de integración -vertical y transversal- que tiene la información que administra una AP. Este eje contrasta con el vertical, porque se refiere a una secuencia temporal, a una evolución, y a la madurez en el manejo de la información. En el eje horizontal -a diferencia del vertical- la coexistencia de modelos es prácticamente imposible puesto que son, casi siempre, excluyentes unos de otros: así, cuando un trámite se sitúa en el casillero II.2, difícilmente se podrá situar en el casillero II.1. No hay pues, coexistencia en una misma fila horizontal de esta matriz.
I.- Atención ciudadana presencial en recintos de gobierno
La sociedad realiza sus contactos con el gobierno en la sede de cada dependencia gubernamental. La gente se debe desplazar hacia ese recinto específico. En este modelo se identifican cinco etapas evolutivas que expresan grados para integrar la información gubernamental -de menos a más- y, por tanto, de la calidad del servicio que se presta a la ciudadanía.
I.1. Varios contactos para realizar un trámite de una dependencia
La gente acude a la sede gubernamental para atender el asunto que lo llevó allí, pero inicia y concluye ese asunto después de visitar más de una ventanilla. En este caso, el proceso interno del trabajo que realiza un gobierno está segmentado; esto significa que el flujo de información para la atención ciudadana se encuentra desagregado en más de una ventanilla. Por ejemplo, para tramitar una copia del acta de nacimiento, la persona hace la solicitud en una ventanilla, paga en otra y recibe el documento en la primera. Son tres contactos.
I.2. Un contacto para realizar un trámite de una dependencia
Se acude a la sede de la dependencia, pero su actividad se inicia y concluye en una sola ventanilla, la que corresponde específicamente al tema que lo llevó a contactar al gobierno. Si necesita tramitar otro asunto, deberá hacer otros contactos, distintos al mencionado. Ejemplo: una persona solicita una acta de nacimiento, la paga y la recibe en la misma ventanilla.
I.3. Un contacto para realizar varios trámites de una misma dependencia
Un nivel más maduro de integración de la información en la trastienda del gobierno consiste en desplazarse hacia la cede de una dependencia, para realizar, en una sola ventanilla, varios trámites que corresponden a esa institución. Ejemplo: la persona acude a la sede del Registro Civil donde en una sola ventanilla solicita, paga y recibe su acta de nacimiento, de matrimonio, y la de defunción de su padre -tres trámites diferentes en un solo contacto.
1.4. Un contacto para realizar todos los trámites de un solo gobierno
Aquí nuevamente habrá que desplazarse hacia a la sede de una dependencia, ya que en una sola ventanilla se atienden varios asuntos que no corresponden necesariamente a esa dependencia sino a las del gobierno en su conjunto -es decir, a distintas dependencias. Ejemplo: Se acude a una sola ventanilla del Registro Civil donde además de recibir su acta de nacimiento y de divorcio, el ciudadano paga una multa, recoge un certificado de no antecedentes penales, las calificaciones de sus hijos, y se informa del saldo que debe pagar por su predial. Todo esto en una sola ventanilla ubicada en la sede del Registro Civil. Bajo este modelo, cualquier persona podría recibir exactamente la misma atención, pero en la ventanilla del Departamento de Tránsito.
I.5. Un contacto para realizar todos los trámites de todos los gobiernos
El camino de la integración de la información conduce inexorablemente hacia la posibilidad de que las personas puedan recibir exactamente la misma atención en todas las ventanillas ubicadas en todas las sedes de todas las dependencias gubernamentales de los tres órdenes de gobierno. Por ejemplo, que en una ventanilla de la Secretaría de Educación Pública del gobierno federal se pueda pagar el impuesto predial, iniciar operaciones para abrir una empresa en otra ciudad, obtener copia del CURP y un certificado de no antecedentes penales, las calificaciones escolares, y conseguir una cita médica en alguna institución de salud pública de un municipio distante, donde la persona estará dentro de dos semanas.
¿Una visión para el futuro? Se podrá impugnar este modelo alegando que es poco factible. No quisiéramos discutir ese punto debido a que lo interesante es llevar el modelo I (uno romano) a sus últimas consecuencias.
II. Atención ciudadana presencial en módulos o recintos remotos
Los gobiernos ofrecen otras opciones de atención presencial. En los cinco casos descritos, es necesario asistir personalmente a los edificios sede de cada dependencia. En este caso, los gobiernos instalan módulos o habilitan oficinas en lugares distintos al edificio sede para atender a la sociedad. La evolución de este modelo es idéntico al primero, sólo que se replica en oficinas distintas a las centrales.
El Municipio de Monterrey cuenta con cuatro minigobiernos para atender a la gente, tres de ellos instalados en colonias de bajos recursos; el gobierno de Baja California instaló unidades de atención ciudadana en ciudades distantes de la capital, para que la gente pueda atender sus asuntos sin desplazarse a la capital; el gobierno de Sinaloa construyó un edificio en las afueras de Culiacán, donde se pueden realizar todos los trámites que ofrece el gobierno de ese estado.
En estos casos, los grados de integración o desintegración de la información son idénticos a los vistos en el primer modelo. Lo que este modelo asegura es mayor accesibilidad al gobierno o, dicho a la inversa, mayor acercamiento gubernamental hacia la gente.
III. Atención ciudadana virtual o electrónica
Este modelo dispone de contactos gobiernos/sociedad por medios electrónicos tales como kioscos, telefonía, Internet y dispositivos de convergencia digital inalámbricos (teléfono, computadoras, PDAs). Tal como se apreció en los dos modelos anteriores, se pueden efectuar uno o varios contactos, sólo que ahora son virtuales o electrónicos. Veremos a continuación que atender a la sociedad desde la red o por telefonía no garantiza necesariamente ni que la información esté más integrada, ni que la calidad del servicio sea superior a la presencial.
III.1. Varios contactos para realizar un trámite de una dependencia
Para iniciar y concluir un determinado servicio, se hace necesario marcar más de un número telefónico, o hablar con más de una operadora; del mismo modo, si es por Internet, deberá hacer varios clics o visitar varias páginas web para cumplir un requerimiento. Cada llamada telefónica, cada conversación con una operadora, o cada sitio web que se visita, constituyen diferentes contactos, como si fueran distintas ventanillas. Es el equivalente electrónico de los casilleros I.1 y II.1.
Ejemplo: Para solicitar un acta de nacimiento, se habla con una operadora telefónica (un contacto); luego se paga el importe con una segunda operadora telefónica (otro contacto). Asimismo, para pagar la tenencia vehicular hay que llenar un formato en una página web, y luego, en otra, hacer el pago. En México, típicamente, el contacto virtual se complementa con los presenciales para concluir un trámite.
III.2. Un contacto para realizar un trámite de una dependencia
En este caso, la atención gubernamental requerida se inicia y concluye con un solo contacto telefónico, o en una sola página de Internet.
Ejemplo: Se entra a una página del sitio web del Registro Civil para iniciar y conclulir el trámite para obtener un acta de nacimiento. Muchos gobiernos ofrecen completar diversos asuntos en un mismo portal u operador telefónico; sin embargo, no mencionan que es necesario navegar por muchas páginas de ese portal (varios contactos) para concluir un requerimiento. Lo mismo ocurre con el teléfono.
III.3. Un contacto para varios trámites de una misma dependencia
Una dependencia resuelve todos los requerimientos de atención a la sociedad a través de un único contacto electrónico entre gobierno y sociedad. Si alguien solicita varios asuntos correspondientes a una misma dependencia, lo podrá hacer en una sola página del sitio web de esa dependencia, o mediante una sola interacción con el operador telefónico. La Secretaría de Finanzas el Gobierno del Estado de Veracruz adelanta este concepto para el pago de impuestos.
III.4. Un contacto para todos los trámites de un gobierno
Este casillero expresa una evolución natural del anterior. Aquí se trata de establecer un solo contacto -un solo operador telefónico, o una sola página web- para resolver todos los requerimientos que se tengan con un gobierno. El nivel de integración de la información es equivalente al de los casilleros I.4 y II.4, excepto que el contacto se realiza por vía electrónica.
Ejemplo: un ciudadano solicita su acta de nacimiento, paga el predial y la tenencia en la misma página web, o interactuando con un solo operador telefónico.
III.5. Un contacto para todos los trámites de todos los gobiernos
La secuencia evolutiva de los casilleros anteriores conducen a este grado superior donde se integra la información de todos los gobiernos -federal, estatal y municipal- para atender todos los requerimientos que la sociedad tiene con dichos gobiernos: un único operador telefónico, y/o una sola página web. En este caso la integración de la información en el back office es tal, que los gobiernos podrían ofrecer una atención altamente personalizada a las personas físicas y morales.
IV. Atención ciudadana presencial y/o virtual a través de terceras partes
Una organización privada puede entregar -e incluso mejorar- la atención que brindan los gobiernos a la sociedad. El mejor ejemplo son los bancos, las tiendas de autoservicio y las llamadas tiendas de oportunidad o proximidad, como Oxxo, Comercial Mexicana, Wal-Mart o Chedraui, por citar algunas cadenas. En México, los gobiernos han recurrido a estas organizaciones para recaudar impuestos. Pero en otros países, la participación de terceros es mucho más destacada, puesto que los gobiernos delegan en ellas actividades que aquí consideramos sustantivas: ¿Nos podríamos imaginar un SAT en manos privadas? Nosotros sí, con la salvedad, claro está, que en el país las leyes sean fielmente observadas tanto por la ciudadanía y las empresas como por el gobierno. ¿No podríamos, por ejemplo, entregarle el Registro Civil a una empresa privada? Chile va por ese camino.
Veamos cómo sería la secuencia evolutiva entre información desagregada / información integrada para este modelo.
IV.1. Varios contactos para realizar un trámite de una dependencia
En la mayoría de los casos, estas terceras partes privadas recaudan dinero para los gobiernos en el entendido de que el simple acto de pagar (un contacto) es uno de tantos otros contactos, virtuales o presenciales, que se deben realizar para culminar un requerimiento.
IV.2. Un contacto para realizar un trámite de una dependencia
Existen obligaciones que se pueden concluir mediante un solo contacto. Por ejemplo: pagar una multa, la tenencia de un coche, la luz o el agua. Estos pagos se pueden realizar a través de terceros privados como la banca electrónica o presencial, o una tienda de autoservicio.
IV.3. Un contacto para varios trámites de una misma dependencia
Aquí ya es posible efectuar un solo pago -es decir, un contacto- para realizar dos o más operaciones correspondientes a la misma dependencia. En este caso, la información en la trastienda gubernamental se encuentra integrada, por lo que el tercero privado podrá atender más de un requerimiento en una sola operación, o contacto. De esta forma, con un solo cheque se podrían pagar distintos tipos de impuestos.
IV.4. Un contacto para todos los trámites de un gobierno
Si la información de un gobierno está suficientemente integrada, tanto vertical (por dependencia) como horizontalmente (entre dependencias), entonces la atención a la sociedad la podría brindar un tercero privado a través de convenios de outsourcing -tercerización. El servicio de atención al cliente que ofrecen varias empresas, la realizan otras empresas sin que el cliente lo sepa. Lo mismo puede ocurrir con el sector público mexicano. Bajo este modelo, un tercero privado -y emprendedor- podría, por ejemplo, instalar módulos para la atención ciudadana presencial en un municipio o estado; o podría crear un portal privado donde se ofrezcan todos los trámites y servicios en línea que ofrece un gobierno.
IV.5 Un contacto para todos los trámites de todos los gobiernos
¿Será posible qué el sector privado atienda todos los requerimientos federales, estatales y municipales que demanda la sociedad? Estamos demasiado lejos de esa eventualidad, pero se trata de una evolución natural del modelo anterior.
¿Qué sigue después de la matriz?
Después de describir las características de cada modelo y casillero, se hace necesario hacer las siguientes observaciones:
1. La atención ciudadana no puede desarrollarse fuera de esta matriz porque ella expresa los diversos caminos recorridos, y las opciones estratégicas a tomar. Según nosotros, todos los caminos recorridos en México, y las iniciativas que sigan, están aquí representadas.
2. La inmensa mayoría de la atención tiene o tuvo su origen en el casillero I.1, pero a partir de allí han seguido diferentes senderos, según las circunstancias con que se encuentran quienes diseñan estas estrategias. Entre estas circunstancias destacan las siguientes: recursos humanos y financieros adecuados para llevar a cabo este cometido; suficiente conectividad de banda ancha; leyes y normas que allanen -y no obstaculicen- el camino hacia una atención de alta calidad; un liderazgo con visión y decisión para obligar a que los cambios sucedan; y, claro está, el software y el hardware necesarios para lograrlo.
3. Lo que hemos expuesto no es, para nada, la última palabra. No nos asusta publicar contenidos que pueden ser polémicos, precisamente porque queremos conversar, intensamente, con nuestros lectores. Por eso, les hacemos una atenta invitación, para que nos nutran con sus opiniones y dudas, pero en especial, con sus objeciones. Para enriquecer esta matriz. Pueden enviar sus comentarios al editor: joseluis@politicadigital.info
Nos comprometemos a dar los créditos y reconocimientos que correspondan a quienes nos ayuden a mejorarla. Lo que aquí se expone no es más que una semilla que, gracias a sus aportaciones, se podrá transformar en una referencia útil para quienes diseñan proyectos institucionales que acercan a los gobiernos con la sociedad.
Andrés Hofmann
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