Detrás de esto está la idea de que la adquisición de competencias cívicas por parte de los ciudadanos, como factor de compromiso político y control social, contribuye a estimular la implementación más efectiva de políticas públicas y el fortalecimiento de la democracia.
Introducción
En México, la Administración Pública Federal ha iniciado el proceso de programación y presupuestación para el ejercicio fiscal 2011, y en las administraciones públicas estatales próximamente se iniciarán los trabajos correspondientes para la elaboración de sus presupuestos públicos del ejercicio mencionado. En el ámbito Federal se tienen avances importantes en materia de presupuestación con base en resultados (PbR) y en los ámbitos estatales aún son escasos los avances en la aplicación de la técnica respectiva, por ello, es conveniente que los servidores públicos estatales de México -y municipales también- conozcan y empiecen a aplicar el referido tipo de presupuestación.
La literatura reciente sobre el presupuesto público viene discutiendo los beneficios potenciales propiciados por la elaboración de presupuestos en base a resultados. Los estudios producidos buscan poner en evidencia los efectos positivos del presupuesto orientado a los resultados (POR) [o basado en resultados (PbR) que es otra denominación utilizada, pero que consideramos iguales], no sólo sobre el desempeño económico y financiero de los gobiernos, sino también sobre la esfera de la gestión pública.
Por un lado, se argumentó que la búsqueda de resultados tiende a reducir el malgasto de recursos, contribuyendo al desempeño favorable de las finanzas públicas. En ese caso, el POR es visto como un factor de mejora en la provisión de bienes y servicios públicos sin necesidad de crear instrumentos adicionales de financiación, como la elevación de los niveles de tributación, emisión de títulos públicos o contratación de préstamos externos.
Además de la repercusión positiva sobre las cuentas gubernamentales, el POR también posee una dimensión microeconómica, en la medida en que eleva los niveles de eficiencia del gobierno. La sociedad se ve beneficiada porque las políticas públicas se vuelven más efectivas, ofreciendo cantidad y calidad más cercanas a las preferencias y necesidades de los ciudadanos. De la misma forma, en virtud de incentivos y sanciones orientados a la eficiencia operativa, las organizaciones públicas se volvieron más eficaces y menos burocratizadas.
Los argumentos presentados por los defensores del POR se muestran convincentes, especialmente en un mundo contemporáneo, caracterizado por aspiraciones globales de ciudadanía, permanentes esfuerzos para reducir la pobreza y la desigualdad, compromiso con la estabilidad macroeconómica, políticas públicas efectivas, como así también gestión pública eficaz, ética y transparente. Sin embargo, poco se ha estudiado acerca de los impactos del POR sobre los modelos democráticos, es decir, en qué medida la búsqueda de resultados promueve o no el ejercicio de derechos fundamentales, como el acceso a bienes y servicios públicos, libertades y garantías individuales, participación social y control de la sociedad sobre el desempeño de los gestores públicos.
El propósito del presente artículo es revisar las posibles contribuciones del POR sobre los niveles de democracia teniendo como foco principal a América Latina. Esta opción se justifica por tres motivos centrales. Primeramente, hay fuertes evidencias de que la democracia de este continente todavía no se encuentra plenamente consolidada. En segundo término, existen datos disponibles para probar hipótesis, especialmente las investigaciones del Instituto Latinobarómetro. Tercero, la dimensión política del presupuesto público no puede discutirse restringiendo su acción a un mero instrumento de cuantificación de políticas públicas.
Presupuesto orientado a los resultados
En Makon (2008) se puede encontrar una buena síntesis de los principios, directivas y objetivos de la confección del presupuesto en base a resultados. Para él, el POR, en razón de ser algo más que una nueva técnica, representa un cambio de modelo “substantivo e integral”, que exige innovación en tres dimensiones: en el nivel organizacional, requiere la implementación de determinados requisitos administrativos; en el nivel institucional, presupone la revisión de los roles de las organizaciones gubernamentales, como el del Parlamento y de los organismos de control; a nivel del comportamiento, requiere una modificación en la conducta de los actores sociales, inclusive de la sociedad civil.
El POR avanza más allá del presupuesto tradicional, que consiste esencialmente en la asignación de información financiera a unidades de gobierno, mediante el uso de clasificadores de objetos de gasto. Con la necesidad de reconstruir las economías devastadas por las guerras mundiales, y en base a recomendaciones elaboradas por la Organización de las Naciones Unidas, los presupuestos nacionales pasan a obedecer al principio de la programación. De esta forma, además de clasificar financieramente el gasto público, el presupuesto incorpora la función de promover el desarrollo económico a través de la planificación de políticas gubernamentales.
El presupuesto por programas representa una ruptura estructural como consecuencia de tres nuevas funciones que se asociaron a la confección del presupuesto: i) en base a las relaciones insumo-producto, se ve al presupuesto como la expresión de procesos productivos; ii) la utilización de criterios de asignación de recursos gana relevancia, en la medida en que los recursos son escasos y las necesidades son infinitas; iii) la vinculación entre objetivos, metas y políticas sugiere la utilización de mecanismos de evaluación de los resultados alcanzados con relación a los pretendidos (Core 2001).
Makon (2008:2) entiende que, en América Latina, la confección del presupuesto por programas no alcanzó sus propósitos, en virtud de deficiencias en los procesos de planificación, de énfasis excesivo en el control, de la baja capacidad sistémica de las organizaciones públicas y de la permanencia de criterios obsoletos de asignación. En México este tipo de técnica y sistema presupuestal se implantó en los años 70 en el ámbito Federal, luego a partir de 1979 en el gobierno estatal de Sonora y enseguida por los demás estados de este país.
Las técnicas de confección de presupuesto recibirían un nuevo estímulo de innovación por parte de las reformas del sector público iniciadas luego de las décadas de 1980 y 1990, como respuesta a las crisis (económica, fiscal, financiera e institucional) enfrentadas por los países latinoamericanos. Dada la dimensión del desafío presentado por la crisis, se consideró que dichas reformas deberían comprender no sólo la regulación financiera, sino también las estructuras institucionales responsables de las finanzas públicas.
Bajo la denominación de Nueva Gestión Pública se fue consagrando un recetario de cambios.
La idea central de este movimiento era trasplantar al sector público las técnicas (alegadamente más modernas y eficientes) de gestión utilizadas por las organizaciones privadas, erradicando modelos burocráticos, inerciales, onerosos y poco efectivos. La ola de reformas preveía también el estímulo a la competitividad entre las organizaciones, el énfasis en la autonomía gerencial, la contractualización de resultados, la descentralización de poder hacia esferas locales.
De esta forma queda claro que, sin cumplir íntegramente los requisitos necesarios para la implementación del presupuesto-programa, el Estado recibió una nueva orientación: direccionar eficientemente sus esfuerzos para alcanzar resultados mediante la adopción de un enfoque gerencial. Es en ese contexto histórico que se configura el surgimiento del POR.
Caracteristicas principales del POR
Las evidencias muestran que la práctica de la elaboración del presupuesto por programas aún necesita consolidarse y que las reformas gerenciales necesitan fortalecerse. Esta doble misión de los gobiernos no es tarea simple . Al final de cuentas, ¿cuáles son los pasos para superar las trabas burocráticas y la cultura formalista? ¿Cómo convertir las organizaciones públicas en proveedores eficientes de bienes y servicios?
En el nivel técnico-administrativo se recomiendan: fortalecimiento del proceso de planificación, plurianualidad presupuestaria, utilización de indicadores de resultado, mejoramiento de la gestión financiera, creación de sistemas de incentivos. A nivel institucional, se sugiere la revisión de los roles del Parlamento o Congreso y de los organismos de control. A su vez, con relación a la actuación de los actores sociales, el POR implica un cambio de comportamiento de la sociedad civil, de la clase dirigente y de la burocracia.
Este último punto merece ser explorado con más detenimiento. La sociedad civil es un elemento crucial, ya que es su percepción sobre el desempeño del gobernante es lo que legitima al sistema político. La distancia entre gobernados y gobernantes, la falta de articulación de las demandas sociales, la ausencia de prácticas sistemáticas de monitoreo popular, tienen un impacto adverso sobre la efectividad de las políticas públicas. Como se procura defender más adelante, la interacción sistemática entre el poder público y sus usuarios es un poderoso factor de desarrollo económico.
La clase dirigente también desempeña un rol relevante en el paso de un modelo burocrático a un modelo enfocado en los resultados. En países donde la clase económicamente dirigente tiene una relación predatoria con la sociedad, la administración pública corrupta e ineficiente facilita la obtención de favores y ventajas. Además de ello, la clase dirigente se apropia de los cargos públicos más prestigiosos (y mejor remunerados) mediante el acceso privilegiado. Los gobiernos con una gestión moderna y eficiente presuponen cuadros calificados, motivados, competentes, con remuneración y responsabilidades compatibles con la complejidad de sus atribuciones; y esto implica que tienen instituido el Servicio Profesional de Carrera, de manera que se asegure tener a las mejores personas en la administración pública, en función de competencias profesionales (no políticas-partidistas).
Con relación a la burocracia, los regímenes burocráticos tienden a promover el conservadorismo, la inercia, el desinterés por el trabajo y un bajo grado de innovación. Cualquier proceso de cambio en la gestión pública sólo será posible mediante la transformación del comportamiento de los empleados públicos. La construcción del sistema de incentivos (contractualización de resultados, por ejemplo) parece promisoria, a pesar de que se carezca de estudios más profundos.
Modelos democráticos en América Latina
Se acostumbra analizar el presupuesto público desde su lado técnico, en lugar del político, siendo percibido como instrumento de cuantificación de los recursos asignados para determinadas políticas.
En tiempos recientes, en virtud de la preocupación por el equilibrio de las cuentas públicas, se ha intensificado la función del presupuesto como instrumento de gestión fiscal responsable. No se puede olvidar, sin embargo, que la función histórica del presupuesto es esencialmente política, estando ligada a la legitimidad del sistema político.
“La historia del presupuesto y el desarrollo de la democracia moderna están íntimamente entrelazadas” (Schick 2005).
Son varias las razones que justifican la confluencia entre la elaboración del presupuesto y la democracia:
En primer lugar, someter la propuesta presupuestaria a la consideración del Parlamento o Congreso implica restringir el poder del gobernante y otorgar un papel decisorio a los representantes electos por el pueblo.
En segundo lugar, el presupuesto, al destinar recursos para la implementación de políticas públicas, procura ofrecer bienes públicos, que son importantes para promover la ciudadanía y la inclusión social.
Tercero, la publicidad de los presupuestos es un instrumento para que la sociedad civil conozca el plan de gobierno, habilitándola para fiscalizar su ejecución, monitorear su desempeño y exigir resultados.
Cuarto, el éxito o el fracaso en la implementación de las acciones previstas en el presupuesto posee un impacto importante sobre la evaluación, no sólo del desempeño del gobernante, sino también del régimen político.
Los procedimientos democráticos también influyeron en el proceso presupuestario, especialmente en las etapas de elaboración, ejecución, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas. La realización periódica de elecciones libres posibilita al ciudadano premiar al partido político o gestor público eficiente.
Si la democracia fuera definida como un sistema político que maximiza la posibilidad de que el ciudadano influya en las decisiones de la esfera pública, el presupuesto se muestra como un espacio decisivo para articular las demandas de la sociedad civil. Aunque generalmente restringido a gobiernos locales, el presupuesto participativo ilustra cómo la construcción de campos de debate y negociación puede incentivar el compromiso cívico. Los pensadores optimistas llegan a vislumbrar el surgimiento de un “presupuesto plebiscitario”, en el cual la población “vota” a favor de determinadas políticas, eligiendo las opciones de asignación más cercanas a sus preferencias.
La conexión entre el presupuesto y la democracia depende, evidentemente, del modo en cómo se define la democracia, cuyas dimensiones y significados son múltiples (Dahl 1989). Es coherente asumir que la democracia abarca un conjunto mínimo de instituciones, garantías, derechos y oportunidades: gobernantes electos en elecciones libres y justas, sufragio amplio, libertad de expresión, derecho a la información, derecho de asociación, derecho a ser juzgado por jueces. Pero también es válido pensar que la cultura política es un factor relevante para el funcionamiento de la democracia, es decir, la existencia de un conjunto de creencias, normas y valores favorables a la democracia pueden motivar un comportamiento político favorable a la preservación del sistema político aun en situaciones de crisis.
Uno de los elementos cruciales de la cultura política es la confianza, ya sea interpersonal o institucional. Como señala Schick (2008): “La confianza en los líderes gubernamentales y en las instituciones es un prerrequisito para la implementación exitosa del presupuesto por resultados.” Si los ciudadanos no confían en sus gestores, no hay motivo para delegarles más autonomía y responsabilidad, siendo más sensato intensificar reglas y controles.
En consecuencia, para pensar en la implementación del POR es necesario examinar los niveles de confianza existentes en una determinada sociedad y, por lo tanto, evaluar su grado de maduración democrática. En el caso de América Latina, los estudios contemporáneos muestran que todavía no se alcanzó el proceso de consolidación democrática. Además de ello, episodios recientes, tales como intentos de golpe de Estado y deseos de reelección indefinida, ilustran sobre la necesidad de fortalecer los instrumentos democráticos en riesgo de desestabilización del sistema político.
Los datos proporcionados por la investigación Latinobarómetro, realizada en 2008, ayudan a entender los niveles democráticos del continente desde diversas perspectivas (Latinobarómetro 2008). Algunas de las conclusiones más interesantes de la investigación se encuentran agrupadas en el Cuadro siguiente destacándose en una columna separada los valores referentes a Brasil.
De forma general, es posible afirmar que la percepción de los ciudadanos latinoamericanos sobre la democracia puede ampliarse expresivamente. La democracia es vista, por ejemplo, como un sistema político que favorece a los poderosos y falla en asegurar la igualdad ante la ley.
Otra información relevante es la disposición de descartar la democracia en pro de un régimen autoritario, que ofrezca mejores condiciones económicas. Es curioso observar que, a pesar de que la satisfacción con la democracia sea del 37%, el apoyo a dicho régimen es del 57%.
La investigación muestra también que la confianza del ciudadano en sus instituciones no es buena, especialmente con relación a los partidos políticos, que deberían actuar como instrumentos de intermediación entre los intereses de la sociedad y las decisiones políticas. La confianza en el Parlamento o Congreso, institución eminentemente representativa, también es baja. De acuerdo a la argumentación que aquí se desarrolla, estos datos sobre confianza institucional son preocupantes, ya que dificultan el compromiso cívico, la participación social y el control de la gestión pública.
Si, como lo demuestran los datos de Latinobarómetro 2008, hay un déficit democrático en América Latina, ¿es posible esperar que la implementación del POR contribuya a revertir esos índices? Antes de ello, ¿es factible creer en la introducción del POR sin que los niveles de confianza se fortalezcan o que la democracia efectivamente se consolide?
Sinergia entre presupuesto y democracia: fortaleciendo el capital social
Una forma interesante de reflexionar sobre la interacción entre presupuesto y democracia es poner de por medio el concepto de capital social. Evans (1996) cree que la movilización social puede promover una relación sinérgica entre el Estado y la sociedad. Esta sinergia, que se traduce en el fomento de estrategias cooperativas, puede reflejarse positivamente en el desarrollo de la nación.
Las formas de interacción entre Estado y sociedad son múltiples. Evans destaca dos modalidades: complementariedad (relación colaborativa entre actores públicos y privados) e “internalización” (acercamiento de los lazos entre ciudadanos y esfera pública). En el primer caso, puede citarse la provisión eficiente de bienes y servicios públicos como ejemplo clásico de complementariedad. Con relación al segundo, es importante notar que la modalidad de internalización no siempre es tan tangible, estando esencialmente relacionada con la formación de redes de cooperación entre Estado y grupos sociales: “las normas compartidas de confianza y cooperación son formas de superar problemas de acción colectiva”.
Evans indaga si el factor decisivo para la producción de relaciones sinérgicas es la existencia de condiciones sociales y económicas previas (dotaciones) o la capacidad de construirlas (tecnologías). Afirma que el stock de capital social puede imponer restricciones a la sinergia. De esta forma, los niveles expresivos de desigualdad o la naturaleza del régimen político pueden crear obstáculos para el desarrollo de la relación de cooperación entre el poder público y la sociedad. El punto importante es que las instituciones gubernamentales también son consideradas como dotaciones o tecnologías que pueden favorecer o inhibir el capital social.
De esta forma, las burocracias gubernamentales robustas y eficientes, dotadas de estructuras administrativas gerenciales, estimulan el capital social. Los regímenes democráticos que efectivamente crean espacios de participación y desarrollo de la sociedad también tienen la capacidad de elevar el stock de capital social.
Cuando la comunidad participa activamente en la solución de los problemas colectivos, permite que el capital pueda “escalar” de forma ascendente.
En este caso, se establecen relaciones de confianza y normas de reciprocidad, que migran de las estructuras de base de la sociedad, beneficiando a las organizaciones del poder público. Esta interacción colaborativa permite la transferencia de conocimiento y fortalece la asociación entre los formuladores de las políticas y sus destinatarios, potenciando el desarrollo de la sociedad.
El concepto de capital social proporciona un poderoso marco analítico para pensar la introducción del POR en contextos adversos, en los cuales prevalecen bajos niveles de confianza, déficit democrático y tradición burocrática.
Además de ello, la implementación sólo parcial de la elaboración del presupuesto por programas se revela como un imperativo de acuerdo más funcional entre planificación y presupuesto en la mayoría de los países de América Latina. Al final de cuentas, ¿por dónde debemos comenzar?
Conclusiones
Inicialmente se mostró que la etapa actual del presupuesto público viene siendo designada como presupuesto orientado a resultados (también denominada presupuesto basado en resultados). Rompiendo con modelos tradicionales de elaboración de presupuestos, el POR conjuga la incorporación de técnicas de programación (planificación) y la adopción de estrategias de gestión volcadas hacia la efectividad del gasto público.
Para la implementación del POR son cruciales determinados prerrequisitos (institucionales, organizacionales y políticos), en particular, en los niveles de confianza existente en la sociedad.
Sin confianza en los gestores e instituciones públicas no hay motivo para delegar responsabilidades y descentralizar competencias. Sin embargo, las investigaciones efectuadas por Latinobarómetro 2008 muestran que los países de América Latina no sólo cuentan con niveles bajos de confianza, sino que también evidencian la necesidad de fortalecimiento democrático.
Esta reflexión, que busca unir las contribuciones teóricas de los analistas o científicos políticos con las experiencias prácticas de los administradores públicos, sugiere que el POR y la consolidación democrática en América Latina son fenómenos indisociables.
Esencialmente, los gobiernos procuran pasar de modelos pasados, paternalistas, burocráticos, formalistas, parasitarios, contaminados de corrupción y favores hacia administraciones de gestión modernas, eficientes, transparentes, éticas y socialmente responsables. Esta transición del Estado patrimonialista al estado gerencial (pos-weberiano) implica una maduración democrática y un fortalecimiento de las instituciones políticas.
La clave para esta transición parece ser la sinergia.
En el contexto latinoamericano es dable suponer que esta sinergia sea de doble mano. Por un lado, los gobiernos y gestores públicos velan por la legalidad de sus acciones y hacen primar la eficiencia de sus administraciones. Las instituciones públicas remodelan sus procesos organizacionales utilizando técnicas modernas de gestión, de forma tal de maximizar la eficiencia marginal de los recursos extraídos de la sociedad.
Por su parte, la sociedad civil adquiere competencias cívicas capaces de proporcionar su comprensión de las políticas públicas, estimulando su compromiso en la definición de prioridades políticas, en la formulación de la planificación, en la discusión del presupuesto, en la evaluación de los resultados alcanzados y en la fiscalización del cumplimiento de la legislación. Tal vez el ejercicio de la democracia –debate, discusión, decisión– sea la solución más adecuada para permitir el entrenamiento en políticas públicas, la concientización sobre temas de acción colectiva, la construcción de una postura de vigilancia activa, el estímulo de la participación social y del involucramiento cívico:
Adquirir una comprensión iluminada de posibles acciones y políticas gubernamentales también requiere libertad de expresión. Para adquirir competencia cívica, los ciudadanos necesitan oportunidades para expresar sus opiniones, aprender unos de los otros; comprometerse en la discusión y decisión; leer, escuchar, indagar con los especialistas, candidatos políticos y personas en cuyos criterios confíen.
En la medida en que acabe con las estructuras de modelos institucionales y organizacionales arcaicos, la sinergia entre gestores públicos eficientes y ciudadanos socialmente comprometidos es un doble impulso para la implementación del presupuesto orientado a los resultados y de la consolidación democrática.
Como apunte final, agrego: En algunas administraciones públicas puede ocurrir que se determine la aplicación de la técnica y metodología de presupuestación basada u orientada en resultados, pero, si se limitan únicamente al establecimiento de indicadores de resultados e impactos, sin el uso de elementos relativos a la participación social efectiva (empresario/as, productores diversos, ciudadano/as), entonces se quedarán atrapados en la creencia de que han avanzado en la modernización o innovación de la gestión pública, cuando en realidad eso no ocurre.
Fuente básica:
Fortis, Martin, Revista Internacional de Presupuesto, ASIP, marzo-abril 2010.
Referencias:
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Diamond, Jack. Establishing a Performance Management Framework for Government. Artículo para el Fondo Monetario Internacional, 2005.
Evans, Peter. “Government Action, Social Capital and Development: Reviewing the Evidence on Synergy”. World Development, 24:6, 1996.
Latinobarômetro. Informe de 2008. Disponible en el sitio: http://www.latinobarometro.org/
Makón, Marcos Pedro. “La gestión por resultados, ¿es sinónimo de presupuesto por resultados?” Revista Internacional de Presupuesto Público, Ano 36, Edición Nº 66, 2008.
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